然而，从媒体公布的社会保险法草案来看，这部历经曲折终于突破障碍得以提交立法机关审议的法律议案，重点规范了各项社会 保险制度中带有共性的内容，如社会保险的原则、各险种的人群覆盖范围、社会保险费的征收体制、社会保险基金的统筹层次、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金投资运营、社会保险基金监督等。但针对一些“深水区问题”，多以“授权国务院另行规定”的方式解决。

    《新京报》曾于2004年9月8日刊发社论，呼吁社会保险法立法应以全体公民为实施对象。三年来，这一建议得到了不少公众与媒体的响应，也有学者透过各种途径表达了类似观点。此次提交审议的社会保险法草案，虽在适用人群上有所突破，但对公众最为关注的“城乡二元保障体制破题”仍缺少实质突破。

    据劳动和社会保障部官员介绍，草案本着“着眼长远，为改革留有余地”的思路，将事业单位参照公务员管理以外的其他人员纳入到城镇职工各项社会保险体系；将城镇居民纳入医疗保险覆盖范围；逐步将农村居民纳入农村养老保险等。此外，对进城务工的农村居民参加社会保险也作了原则规定。对不同人群的不同保障，很可能还将引发争议。近年来，立法博弈日益深入，尤其是当公众接受了“参与立法是最高级的维权”这一观念后，立法中的公民参与越来越积极主动，法律议案中的民意分量也越来越重。要求社会保障覆盖全民的吁请，预计将成为新一轮“立法维权”的主要诉求。

    “平等保障”的主要障碍来自于现行的城乡二元结构，由于长期受城乡制度性差异和体制性阻隔的制约，社会保障方面形成了泾渭分明的城乡二元化格局。虽然我们无法漠视已是既成事实的二元化社会保障格局，但同样无法忽略的，是社会保障立法一体化于保障公民权利，促进经济发展的现实需要。

    社会保障法首先是人权保障法，“民不患寡，而患不均”，我国已签署并批准的联合国《经济、社会、文化权利公约》中如是载明，“承认人人有权为他自己和家庭获得相当生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”，“确认人人有免于饥饿的基本权利”。“全体公民均应是社会保障的实施对象”，这不仅是世界各国公认的社会保障基石，也是我国必须履行的条约义务。

    由是，人们期待着社会保险能成为依附于居民身份之上的国家保障。“全体公民均应是社会保障的实施对象”，这是世界各国公认的标准。一个统一的社会保障制度，是宪法赋予公民的平等权的体现；一个统一的社会保障制度，也是终结城乡二元体制，促进生产要素尤其是劳动力在企业之间、地区之间和城乡之间的合理流动的必须。既然城乡二元体制是社会保险法以及其他诸多体制改革无法绕开的深层问题，何不就让它在法律上有一个了结。

    □王琳（海南大学法学院副教授）